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清末监察制度改造中的“耳目之任”学术争鸣www.hlmsw.cn,陈书豪

来源:落秋中文   时间: 2021-04-05

  作者:国家行政学院科研部 焦利

  中国古代监察制度以官吏为治理对象,以察官治官为主要目标,在古代国家治理中具有重要地位。早在两千多年前,中国就设立了专门的监察机构,用来监督百官。清代监察制度是中国古代监察发展的最高阶段,监察机构为都察院,以左都御史和左副都御史执掌院务,右都御史、右副都御史由总督、巡抚等地方官兼任。都察院的职权是监察百官、整饬纲纪。雍正时,并六科于都察院,广派监察御史。监察御史有密折言事的权力,终极目标是加强皇权。晚清时期,在皇权高度集中的情况下,监察机关自身的机能及其对官僚体系的监督作用大大削弱。虽然清末“新政”对都察院官制进行了调整,但不过是裱糊匠式的修修补补。

  调整都察院官制

  八国联军侵华战争后,清政府被迫与列强签订丧权辱国的《辛丑条约》,中国彻底沦为半殖民地社会,清朝统治摇摇欲坠。为了挽救岌岌可危的局势,光绪二十七年(1901)八月二十日,清廷发布《变法自强谕》,宣布:“须知国势至此,断非苟且补苴所能挽回厄运。惟有变法自强,为国家安危之命脉,亦即中国生民之转机”。谕旨明确提出了法律改革的措施:“择西法之善者,不难舍己从人;救中法之弊者,统归实事求是。”以此为起点,清廷开始了以预备立宪为目标的所谓“新政”,监察制度的变革是其重要内容之一。

<癫痫病偏方治疗方法p>  都察院是中国传统的中央行政监察机关,在当时的社会背景下,清廷对都察院的改革乃是作为官制改革的一部分。光绪三十二年九月二十日,奉上谕:“都察院本纠察行政之官,职在指陈阙失,伸理冤滞。著改为都御史一员,副都御史二员。六科给事中,著改为给事中,与御史各员缺,均暂如旧。”军机大臣奕�粮�据上谕,在综合群臣讨论的基础上,对都察院官制进行了调整。

  首先,慎重言官选拔。清廷认为,“广开言路,慎选言官,洵为立政任人之要”,因此,过去的言官选人方式必须变通。以往各部衙门保送御史,“凡愿送之员一概保送,不加甄择,虽有考试,亦但第其甲乙,并无去取,实非立法之本意。嗣后保送御史,拟请责成各部院大臣,举所夙知,于京官实缺中书以上,外官实缺州县以上,如实系气节刚正,志虑忠纯,均准保荐”。同时,从保送的数量和程序上进行了规定:各部院保荐至多不得过三员,并且要求陈述该员志行事迹,出具真实考语,不得采用公式化的笼统言语推荐,“其有品行不端、不正者,毋得滥保。如有滥保,一经发觉,并将原保大臣从重治罪”。保送之后,由该衙门请旨廷试,简派大臣进行校阅,拟定名次,再进行引荐,听候录用。对于现有的御史,则由都察院随时考核,若有名声平常、志节卑陋者,即行纠核。

  其次,对科道名额予以规定。根据光绪三十二年九月二十日上谕,将六科给事中改为给事中,与御史各员缺根据实际情况进兰州癫痫比较好的治疗方法行增删。按照旧制,京畿道设置掌道二员、协道二员,其余各省则只设置掌道,不设置协道。鉴于东北系清朝发祥之地,故仿照京畿道,增设辽沈道,设置掌道二名、协道二名。同时,根据清末官制改革,将原来的江南道分为江苏、安徽二道,均设置掌道二名。将湖广道分为湖北、湖南二道,设置掌道二名。浙江、江西、福建、河南、山东、陕西、山西、四川、广东、广西、云南、贵州等省,均设置掌道二名,甘肃、新疆两省,各增设掌道二名。同时,鉴于六科给事中被裁撤,不再担负部务职责,因此,也对科道人员进行了裁撤,将原有的八十名,裁撤十六名,保留六十四名。但是,在裁撤方法上,并没有直接裁撤,而是通过“出缺不补”的方式进行裁撤。

  再次,原都察院章程草案拟设左都御史,“查国初曾设汉左都御史一缺,嗣后于乾隆初年议裁,自应毋庸再设”。

  根据此次调整,清政府制定《都察院整顿变通章程》,着手对都察院的机构设置进行调整,主要包括:第一,裁撤左都御史、左副都御史人数总额。都察院原设左都御史、左副都御史共六人。裁撤后,改为都御史一人、副都御史二人。第二,裁撤六科,另铸都察院给事中印,只设给事中二十人。第三,按行省分设“道”。都察院原设十五道,后增至二十二个。第四,裁撤五城巡城御史。第五,新设都察院研究所,其职责包括购买大量书籍及京外报纸,作为科道官员纠察裁判的参考资料。

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  都察院存废引发争论

  清朝统治者之所以在原有体制基础上,对都察院官制进行调整,一方面是为了保持都察院的机构建制,以实现机构调整的稳定性;另一方面也是看到了吏治建设在机构改革中的重要性。但是,在整个改革期间,各项改革措施,包括都察院存废的问题都引发了广泛争论。这场争论虽然没有导致都察院的裁撤,但改变了其职能。

  变法之初,很多人反对改革官制,从而反对裁撤都察院。也有人认为都察院与行政裁判院的职能有同有异,主张在厘清权限的基础上保留都察院。有些官员则主张,将都察院作为国会成立前的过渡机构。还有一种观点认为都察院不可轻改,应当根据实际情况决定其存废。最终,清廷认为:“都察院为朝廷耳目之官,于一切政治阙失、民生疾苦,自应留心考覆”,“都察院本纠察行政之官,职在指陈阙失,伸理冤滞,著改为都御史一员,副都御史二员。六科给事中,著改为给事中,与御史各员缺,均暂如旧”。

  然而,随着行政审判院和国会的筹备,都察院的存废再次引起争议。虽然都察院在清末变革中最终得以保留,但是争论一直没有结束。清朝灭亡后,都察院不再作为君主耳目存在,逐渐脱离了司法监督的性质。这种转变使得都察院一方面向专门的行政监督机构转化,另一方面向议会性质的机构转变。随着对国外法律制度的借鉴,都察院的职能被检察厅、平政院等新设机构继承。贵阳治疗癫痫病好吗,治疗费用详情>

  “大权统于朝廷”

  清末监察制度调整中,设立了准议会监察制度,主要体现为资政院和各省咨议局的设立,然而,这些机构未能真正发挥议会监察的功能,而且有清一代,也没有建立真正的议会监察制度。与此同时,清政府对都察院进行了改革,明晰其职掌。中国古代监察制度没有明确分工,兼有行政监察、司法检察、审判乃至行政管理等多种职能,实际上是行政权力和司法权力的混合。传统的监察制度可分为御史纠察制度和言官谏诤制度,御史负责纠弹,即纠察百官;言官任谏诤,“匡正君主,谏诤得失”。言官正国君于法令颁布之前,御史纠百官于法令颁布之后。清末对都察院改造的主要目的,意在使其从众多职能中净化出来,成为专门的监察机关。

  清末“新政”先天不足,加上时局紧迫,直至清朝覆亡,讫未召开国会。对都察院官制的调整虽然在一定程度上改变了其司法、行政不分的状况,但只是枝节性的修修补补。清政府顽固坚持“大权统于朝廷”这一根本原则,所谓“新政”不过是为了苟延残喘,维系其腐朽统治,以皇权专制为中心的官僚体系并无实质变化。因此,对都察院的调整并未使之发挥应有的监察作用,反而使民众丧失了对清朝的最后一丝幻想,加速了其专制统治的覆灭。

  (本文系国家行政学院院级课题“中国近代行政监察法律制度研究”(13ZBYB007)阶段性成果)

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